冯予蜀

　　在国际组织工作，很多决策看似专业，其实暗流涌动。

　　我从2001年开始推动的大湄公河次区域（GMS）六国政府便利货物及人员跨境运输协定（CBTA），见证了六国合作的艰难与成就，也亲手推动了协定落地与试点运行。当专业判断与现实环境发生冲突时，个人该如何选择？

　　马尼拉，亚洲开发银行总部。2015年一个下午，我被叫进办公室。门刚关上，上司吉姆先生开门见山：“这个项目，你要不就交给S女士吧。”我愣了一下。其实我隐约感觉到，这一天迟早会来——只是没想到这么快。

　　一周前，吉姆曾提出改变项目方向，把CBTA与东盟相关项目对接。我基于专业判断，认为这样的安排不妥：CBTA六个湄公河国家中，有五个国家——柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南——本就是东盟成员。一旦对接，合作框架就会被重塑为“东盟五国+中国”的新结构。

　　我说，这不仅可能改变湄公河六国原有机制的运作方式，也会影响各方在合作中的角色平衡。还会对亚行主导的湄公河六国的区域合作产生不利的影响。更重要的是，CBTA已经落地并开始试点，正处在最关键的推进阶段。

　　吉姆提出调整项目方向，而我多年负责CBTA项目，熟悉六国合作机制，深得各国信任。吉姆清楚，只要我在这个位置上，他想要的方向调整就很难推动。所以，要么由我改变主意，要么换人来改变。

　　S女士才加入亚行不到一年，而我，已经把这个项目做了十多年。试点已启动，各国协调渐入佳境，正是最不能松手的时候。

2013年2月，在越南河内，亚行协助越南、老挝、泰国三国交通部长谈判会议达成并签署协议。右起第四位，那个笑得合不拢嘴、使劲儿鼓掌的人，就是我。

　　我深吸一口气，提出一个折中方案：“吉姆，这样如何，我继续负责项目，同时带S女士作为助手。一年后我离开亚行时，由她接手。”这个方案既保证了项目连续性，也让S女士有时间熟悉复杂的多国合作机制。吉姆听完，停顿了一下，轻轻摇头：“现在就需要调整。”接下来的近一个小时，我们围绕方案反复讨论。我用项目进展和各国合作情况说明，当前正是需要一鼓作气推进的关键阶段；他则反复强调项目方向需要调整。

　　办公室里安静而紧绷，谁都没有退让。吉姆说给我一个机会，让我回去再想想，简单地说，要么我同意改变项目方向，要么换人。走出办公室的那一刻，我心里清楚：这次急忙调整，绝不仅仅是一次普通的人事安排。

　　那一晚，我几乎没睡。

　　反复想着这些年的事，想着项目一步步走到今天的样子。项目本身没有问题。GMS合作的目的是加强各成员国间的经济联系，促进次区域经济和社会发展，实现区域共同繁荣。

　　2002年11月，朱镕基总理在柬埔寨金边出席GMS六国领导人峰会，并宣布中国加入CBTA。我至今记得，在金边洲际酒店，我随交通部的吕娟同志，到张春贤部长房间去办理第二天就要签字CBTA的具体事宜。

　　自2002年起，每年召开的GMS六国部长级会议、每三年召开的GMS六国交通部长会议和六国领导人峰会，交通贸易便利化都是热门话题。项目正处于关键上升阶段。

　　2013年，亚行召开了一次CBTA的国际专家评议会。会上，联合国贸易与发展委员会的贸易便利化专家Maria女士介绍了正在进行艰难谈判的WTO贸易便利化协议，她直言：“CBTA在交通贸易便利化方面达成的协议令人羡慕，这些在WTO中是不可能达成协议的。”

　　会议上，张月娇女士——时任WTO争端解决机构成员（也就是大家常说的“WTO大法官”），当年在亚行工作时就极力推动GMS合作——看到CBTA的成果后非常高兴，专门鼓励我继续努力，把这项利各国、利人民的项目搞好。

　　那么，问题出在哪里？

　　2011年前后，美国提出“重返亚太”战略，美国、日本逐步加强与湄公河国家的合作。原本由亚洲开发银行推动的大湄公河次区域合作，逐渐变成多方参与的舞台。

　　我曾多次参加“湄公河五国+美国”和“湄公河五国+日本”的相关会议，亚行也邀请他们列席GMS框架下的重要会议。比如，2013年12月，吉姆和我都参加了亚行在老挝举行的第19届GMS部长级会议，美国国务院驻亚洲的机构也派了三位要员参会。

　　表面上，这是合作的扩大，但在实际运作中，各方力量的微妙平衡也在不断变化。与此同时，东盟内部也在推进类似的跨境运输安排，但多年进展缓慢。而CBTA——我负责推动的跨境运输协定——却在不断取得实质进展。

　　想到这里，我逐渐意识到：当一个项目推进得足够顺利，它本身就会成为一种影响力。而这种影响力，并不总是所有人都乐于看到——尤其是在各方角力的国际舞台上。

　　在吉姆办公室的那一刻，我深刻意识到：在国际组织里，项目负责人并不拥有最终决定权。如果仅仅是工作思路的分歧，我可以接受，也可以通过沟通寻求共识。但这一次不同。其实，吉姆以前和我关系很好。他是个很专业的人，我们共事一年多，但合作一直很顺畅。我主持的几次CBTA相关会议，他都来参加，对我的评价也不错。每次会上需要亚行高层发声的时候，我都会安排他出席，帮他准备发言稿，让他“高调出场”。我们之间，原本是相互信任的。所以，当我走出他办公室的那一刻，我隐约觉得--也许，他也有他的身不由己。

柬埔寨，金边，CBTA附件和议定书第二阶段谈判部分代表合影。第一排左五为本文作者。

　　吉姆提出的调整方向，表面上是技术层面的对接。但在当时的背景下——美国“重返亚太”战略正在推进，美国、日本都在加强与湄公河国家的合作——这种调整难免让人联想到更复杂的因素。而我作为项目负责人，专业判断是：CBTA正处于关键推进期，此时改变框架，不符合项目的最佳利益，也不符合六个国家经济合作的初衷。我反复问自己：是坚持专业判断，不改变项目方向，即便因此离开岗位？还是顺从上级安排，调整项目方向，继续做项目负责人？

　　这不仅是工作安排问题，更是原则问题。

　　我记得2000年加入亚行时，就深刻理解了一个原则：国际公务员的中立性。亚行与联合国、世界银行等国际组织一样，要求工作人员在履职时保持中立，以国际组织职员的身份行事，对本组织负责，而非服务于某种政治立场。亚行的《行为准则》中明确写道：员工必须“始终以符合其作为国际组织职员身份的方式行事”。

　　如果仅仅因为上司的施压而改变项目方向，那就违背了国际公务员最基本的准则。而在这一刻，我是中国籍，吉姆是美国籍。这样的身份背景，使任何直接对抗或越级上报，都可能被外界解读为国家之间的博弈。不仅难以改变决定，反而可能把项目拖入复杂的政治漩涡，影响六国之间来之不易的合作基础。

　　说起来，这个项目我做了十五年。这些年里，亚行经历过几次机构改革，每次都有新的岗位和晋升机会，也有同事劝我换个赛道。但我一次又一次地选择留下来——因为我真心热爱这个项目。看着六国从分歧到共识，从谈判到落地，那种成就感，不是升职能替代的。要离开这个项目，我还真是舍不得。

　　我必须做出选择。即便意味着离开这个倾注了十多年心血的项目，我也不能放弃专业判断，更不能放弃中立原则。对我而言，忠于组织，比继续担任项目负责人更重要。在国际组织中，每个人都会面临类似考验——是坚持机构使命与规则，还是更多地考虑某种特定的国家或政治立场。

　　在这件事上，我选择了前者。第二天，我再次找吉姆，把项目现状、六国合作进展和改变项目方向可能的风险，一条条摆在他面前，希望理性说服他。但结果依旧没有改变。带着遗憾，我只好离开了这个倾注了十多年心血的项目，被调往亚行的其他岗位。我相信，CBTA不会因为某个人的意志而改变方向。

　　那么，项目的方向，真的会改变吗？

　　几个月后，在亚行总部的一次活动上，老挝的团长远远看到我，走过来问：“你怎么不在CBTA了？”我笑了笑，说换了岗位。他沉默了一下，说：“那太可惜了。”那一刻，我心里更笃定了——有些信任，不会因为我离开而消失。

　　后来有人问我：你就不担心吗？说实话，我真不担心。那是因为我太了解这个项目的根基了。这就要说到我在国际组织中做项目时，追求的一种“最高境界”。

　　我追求的，是让协定生效那一刻起，它就只能沿着自身的轨迹向前——签字国想改，得全员点头；想退，成本高到不敢动；外来方想干预，更是插不进手。CBTA，就是我追求这个境界的得意之作。

　　你可能觉得我这话说得有点自夸。但做了这么多年国际项目，我最大的体会是：一个好项目，不是你离开的时候它还在，而是你离开之后，别人想改都改不了。那么，怎么做到这一点？我总结了几个心得。

心得一：让六国都觉得“这是我的”

　　CBTA从一开始，就不是谁“给”六国的，而是亚行协助六国，一点一点谈出来的。

　　二十个附件和议定书，涉及交通、海关、安检、边防、动植物检疫——几乎把跨境运行的每一个环节都覆盖进去，每个国家参与的部门都能坐满一屋子人。谈判的场景我至今记得：会议室不大，但每一个表述都异常谨慎。

2004年8月的六国谈判会议部分代表合影，前排左起第5位是本文作者。

　　有一次，就跨境车辆配额问题，整整讨论了一天。这个话题非常敏感——每个国家能有多少辆车进入另一个国家，背后牵涉的是运输利益、市场准入，甚至国家安全。各方都不愿让步，有人担心本国运输行业承受冲击，有人坚持必须对等，还有人不断提出新的限制条件。

　　那次会议正好在老挝召开。我和老挝团长提前商量好，在主席台上半开玩笑地说：“老挝官方已经把所有代表的名字都输入了出入境系统。这次谈判要达不成协议，各位都别想回国了。”

　　大家听得哈哈一笑，但心里也都清楚——该让步的时候，得让步了。柬埔寨代表团团长后来私下跟我说：“你那个玩笑，把我们逼到墙角了，不过也好，不然还真不知道要拖到什么时候。”

　　最终形成的方案，不是谁“赢了”，而是所有国家都能接受。我常说：共识不是“大家都同意”，而是“大家都觉得，这方案我能拿得回去”。当每个国家都觉得这是“我的”项目，谁想推翻它，就得先说服自己国家。

　　2005年，CBTA写进了GMS高峰会六国总理的宣言。那一刻我就知道，这个项目有根了。我意识到，合作能走到今天，是因为它符合六国共同的利益。一时的干扰，挡不住合作的大势。

心得二：信任这东西，文件里写不出来

　　光有共识还不够，还得有人与人之间的信任。做多边项目，最难的不是谈成一件事，而是让合作持续下去。

　　在加入亚行之前，我在中国财政部参与过全球环保基金的谈判。1991年冬天在日内瓦，没日没夜地和几十个国家的代表磨细节。那段经历让我明白一件事：各国代表团成员，心里始终绷着一根弦——任何让步，都必须能向国内解释得通。

　　后来我成了国际组织这边的人，每次谈判会议，我都是共同主席。这里需要说明一下：按照惯例，谈判会议在哪个国家召开，那个国家的代表团团长就担任会议主席，而作为亚行的代表，我是每次会议的共同主席。换句话说，会议主席轮换，而我始终坐在那个位置上。

　　十多年下来，我和六国代表团团长之间建立了一种默契——他们知道我不是代表某个国家，是真的在帮大家搭桥，让各方能够走到一起。遇到僵局的时候，他们往往愿意听听我的判断——法学博士的背景，加上在国家宏观部门和世界银行的工作经历，这些他们都认可。

　　我也利用这个“中间人”的身份，提出各方都能接受的折中方案，把谈判往前推一步。

　　有一次，越南的团长私下跟我说：“你提的那个方案，我拿得回去。”这种信任，文件里写不出来，开会也开不出来。但一旦有了，项目就有了“人”的根基。换了别人来管，也许能接住文件，但不一定能接住这份信任。

心得三：把门槛砌高一点

　　信任是软的，但要让项目改不了，还得靠硬的——制度。东南亚国家政府更迭频繁。我在泰国亚行代表处常驻那六年，总理换了四任。所以我们在设计CBTA时，就留了一手：让退出的成本足够高。怎么做到的？不是靠谁拍胸脯，而是靠“法律化”。

　　CBTA涉及的不只是国际协议，还要求各国修改本国的运输法、海关法，出入境管理法等等。一旦改完了，这些条款就成了国内法律的一部分。企业开始据此跑运输，政府按新规发许可。

　　这时候，如果哪个国家想退出，就不是发一个外交照会那么简单了——得修改国内法律、重新处理已经发放的运输许可、甚至可能面临企业的诉讼。

　　你想想，哪个政府愿意为了一个“调整方向”，把自己国内的法律体系搅一遍？

　　这就是我常说的：把项目砌进国内法的墙里，谁都拆不动。事实也证明了这一点。我离开项目后，他们请了不少专家，设计CBTA与东盟对接的方案。但方案拿到GMS六国面前，没有得到支持。折腾几年后，不了了之。

心得四：硬件和软件，缺一个都不行

　　制度砌进了墙里，但要让项目真正跑起来，还得靠另一件事。亚行这些年给湄公河六国修了不少路、建了不少桥——东西交通走廊、南北交通走廊，横贯整个区域。

　　但修路只是第一步。路修好了，车辆到了边境，如果手续不统一，标准不一致、规则不衔接，还是过不去。CBTA做的就是打通那些“软”的环节：车能不能过境？货要不要反复查？司机要不要办一堆手续？

2007年3月，CBTA六国交通部长联合委员会签字仪式。至此，CBTA有关法律文件全部签署完毕，标志着CBTA从谈判走向实施。

　　一次谈判会议前，我和六国代表团团长吃饭时，我开玩笑说：“路是硬件，CBTA是操作系统。你光有电脑，没装Windows，能开机吗？”。大家会心一笑，饭桌上的话题，很自然地转到了“互联”之后如何真正“互通”。

　　当硬件和软件咬合在一起，谁想单独拆掉其中一块，整个系统就会出问题。这就叫“牵一发而动全身”——不是不想改，是改起来太麻烦。

心得五：让执行者成为推动者

　　CBTA的协议签了，制度建了，路修了，但如果运输企业用不起来，一切都是空的。

　　我们团队从一开始就认识到这一点。在CBTA协定的有关附件的谈判中，帮助GMS六国专门设计了一套平衡机制——既要满足国家监管的需要，又要让企业能够顺利运营。这套机制的核心，就是由政府授权各国道路运输协会发放许可，同时把运输企业作为重要的一方纳入整个系统。

2013年，六国谈判代表团代表和六国道路运输协会负责人合影。前排左一，本文作者。

　　我们请六个国家的国家道路运输协会参与了CBTA有关附件的谈判，主要是为了让政府代表在谈判时，能把企业的实际困难反映到协议里；同时也让协会了解CBTA的机制，以便日后担起发放跨境运输许可的重任。

　　2013年，在泰国，我们专门把六个国家的协会负责人请来和六国政府代表一起开会，商议如何执行CBTA。我至今还记得，时任中国道路协会副会长兼秘书长的王丽梅女士，带着受伤的手赶来参会。她的敬业精神赢得了其他国家协会代表的敬佩。更重要的是，她带来的中国道路运输协会为执行CBTA所做的充分准备和具体措施，让其他国家的代表既受鼓舞，也感到压力——纷纷向中道协看齐。

　　那一刻我更加确信，CBTA不能只靠政府签字，更要靠企业跑起来。而企业之所以愿意跑，是因为看到了实实在在的好处：一车到底，直达目的地——中途不用换车，不用卸货，通关也一路便利。

　　只有当他们真正跑起来的时候，这个项目才算是活了。

心得六：有些路，是历史走出来的

　　说到项目为什么改不了，还有一个让我感触很深的事。2009年，我去泰国北部的美斯乐，拜访了一位九十多岁的雷雨田老人。他年轻时曾在金三角一带转战奔波，对这里的山川道路了如指掌。

　　我给他看GMS区域交通图，他拿着放大镜看了很久，感慨地说：“现在的好多路，都是我当年带部队走过的——但那时根本没路，都是蛮荒之地，山高林密。”

　　那一刻我突然意识到：我们今天做的这些制度安排，其实是在回应这片土地等了很久的需求。有些路径，是几十年前就踩出来的；有些渴望，是生活在这里的人们一代代传下来的。

　　历史走出来的路，谁也改不了。

　　CBTA在GMS国家的要求和亚行的支持下，重新启动。2024年12月，GMS六国领导人会议对CBTA 给予了充分肯定。试运行逐步扩大。亚行也为运营机构组织了培训，解决试运行中遇到的实际问题。

　　我希望这一天早日到来——我拿着手机，点开GMS交通网站的App，屏幕上，六个国家的货车密密麻麻地在地面上移动，自由出入边境，四通八达：有的在昆明经老挝到曼谷的路上行驶，有的在岘港经老挝、泰国到缅甸的路上来往，有的从河内直奔深圳、昆明，有的从金边、万象驶向曼谷的港口。“我住江之头，君住江之尾，彼此情无限，共饮一江水。”

　　这首诗，映照的不只是湄公河六国天然的联系，也是跨境合作的初心——不会因某个人，也不会因某个决定，而轻易改变方向。